El aporte autonómico de medios humanos y materiales en una Situación de Interés para la Defensa Nacional

El artículo 24.2 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional establece que la Declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación.

El día 23 de diciembre de 2015, la Generalitat de Catalunya interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 4.3, 15 c) y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional. Concretamente, señalaba que el artículo 24.2 no dejaba claro si, con la declaración de interés para la seguridad nacional, se asumiría el ejercicio de competencias autonómicas.1.

Además, afirmaba, que se impondría a las Comunidades Autónomas la obligación de aportar recursos, sin previsión de compensación alguna. Señalaba que ni el Estatuto de Autonomía de Cataluña, ni la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad, regulaban ninguna situación en que el mando de los Mossos d’Esquadra puediera ser limitado por fórmulas de adscripción a entes estatales como la del artículo 24.1 e) en relación con los arts. 23.2 y 29.2 de la Ley. Aunque el art. 46 LOFCS prevé excepcionalmente que las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado asuman la dirección en casos de concurrencia simultánea con la policía autonómica en la prestación de un servicio, esta previsión se refiere a actuaciones concretas, sin continuidad. Señalaba que el artículo 24 LSN vulneraba los artículos 132 EAC (correspondiente a la competencia sobre emergencias y protección civil)2 y 164 EAC (correspondiente a la competencia sobre seguridad pública)3.

El Tribunal Constitucional declaró el artículo 24.2 LSN acorde con la Constitución, siempre que se interpretase en base a la siguiente argumentación:

“La Generalitat considera que la obligación de puesta a disposición de sus recursos humanos y materiales que, durante la situación de interés para la seguridad nacional, impone a las autoridades competentes el art. 24.2 de la Ley 36/2015, invade sus competencias, pues puede incluir a la policía y servicios de protección civil autonómicos. Especialmente, reprocha que el precepto no contemple fórmulas de colaboración y participación de la Generalitat que, afirma, deberían articularse a través de órganos como la Junta de Seguridad y el Consejo de Política de Seguridad. Por último, se denuncia que «no queda suficientemente claro si con la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional se asumiría el ejercicio de competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas». Frente a todo ello, el Abogado del Estado, reitera que la situación de interés para la seguridad nacional exige la «coordinación reforzada de las autoridades competentes» con máximo respeto a la esfera competencial de las distintas administraciones.

Nuevamente, la controversia competencial que se plantea en relación con el art. 24.2 de la Ley 36/2015 es limitada, en la medida en que la Generalitat no cuestiona que el Estado, en ejercicio de sus competencias en materia de defensa nacional y seguridad pública (arts. 149.1.4 y 29 CE) puede declarar una «situación de interés para la seguridad nacional», cuya coordinación y dirección asume, en los términos que resultan de numerosos preceptos de la Ley 36/2015 no recurridos [arts. 23.2, 21.1 b) y 25.2].

Reiteramos que la situación de interés para la seguridad nacional pretende hacer frente a situaciones de crisis, caracterizadas por «la gravedad de sus efectos, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución» y se enmarca en el «desempeño de atribuciones ordinarias». En el mismo sentido, el art. 23.3 dice que la situación de interés para la seguridad nacional se afrontará con «los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones Públicas» y, en coherencia con ello, el art. 12.2 de la Ley 36/2015, al referirse a los órganos competentes en materia de seguridad nacional, en el caso de las Comunidades Autónomas, dice que serán «los que correspondan según lo dispuesto en cada Estatuto de Autonomía, en relación con las competencias que en cada caso estén relacionadas con la Seguridad Nacional».

Igualmente, reiteramos que la situación de interés para la seguridad nacional se caracteriza por «una coordinación reforzada de las autoridades competentes» cuya dirección asume el Gobierno «en el marco del sistema de seguridad nacional» (art. 23.2). Así lo confirma el preámbulo de la de la Ley 36/2015 cuando razona que: «la dimensión que adquieren ciertos riesgos y amenazas, su acusada transversalidad, o la combinación de estos rasgos con su naturaleza abierta e incierta, como sucede en las situaciones de interés para la Seguridad Nacional definidas por la presente ley, son factores que indican claramente que toda respuesta que implique a los distintos agentes e instrumentos de la Seguridad Nacional se verá reforzada y resultará más eficiente si se realiza de forma coordinada».

De lo anterior resulta que, tal y como se define en la Ley, la situación de interés para la seguridad nacional no supone una alteración del esquema competencial, ya que parte de la base de que cada Administración seguirá ejerciendo sus competencias. Por tanto, puesto que se trata de afrontar la situación de crisis con las atribuciones y medios ordinarios, la obligación de aportación de recursos humanos y materiales necesarios a tal efecto, que el art. 24.2 de la Ley 36/2015 impone a las autoridades competentes en los casos de declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, debe entenderse referida a los que sean precisos, durante dicha situación, para el ejercicio de las competencias de la Administración que ha de aportarlos.

Además, del art. 24.1 e) de la Ley 36/2015 (al que la demanda hace referencia, pero cuya constitucionalidad no pone específicamente en duda) resulta que la obligación de aportación de recursos del art. 24.2 de la Ley 36/2015 se circunscribe a los determinados en el real decreto de declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, previstos de acuerdo con lo dispuesto en el título IV de la Ley 36/2015, lo que supone su previa identificación y planificación por las administraciones afectadas. Así lo confirma la regulación sobre «contribución de recursos a la seguridad nacional» contenida en los arts. 27 a 29 de la Ley 36/2015, integrantes del citado título IV. Por ejemplo, el artículo 27 según el cual: «2. La organización de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional recaerá en el Consejo de Seguridad Nacional, en coordinación con las Comunidades Autónomas, en los términos establecidos en esta ley y en las demás que sean de aplicación»; «3. Las diferentes Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes, dispondrán de un sistema de identificación, evaluación y planificación de medios y recursos correspondientes a sus respectivos ámbitos competenciales, para hacer frente a los posibles riesgos o amenazas a la Seguridad Nacional» y «4. Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales colaborarán en la elaboración de los planes de recursos humanos y materiales necesarios para las situaciones de crisis previstas en esta ley».

En la misma línea, el art. 28 de la Ley 36/2015 contempla el «catálogo de recursos para la seguridad nacional», que aprueba el Gobierno con los recursos de los sectores estratégicos de la Nación que pueden ser puestos a disposición de las autoridades competentes en la situación de interés para la seguridad nacional, pero señalando que: «su elaboración se realizará en coordinación con lo previsto en los catálogos sectoriales existentes en el conjunto de las Administraciones Públicas» y que «a dichos efectos, las Comunidades Autónomas elaborarán los correspondientes catálogos de recursos en base a sus propias competencias y a la información facilitada por el Gobierno, los cuales se integrarán en el mencionado catálogo». También el art. 29 de la Ley 36/2015 se refiere, primero, a la «declaración de recursos de interés para la seguridad nacional» que se aprueba por el Gobierno, según dice el art. 14.c) «en coordinación con las Comunidades Autónomas» y, al regular en su apartado 2, la disposición de los recursos mediante su adscripción al sistema de seguridad nacional, se remite a los planes activados y a un futuro desarrollo reglamentario: «en coordinación con las Comunidades Autónomas».

De esta manera, en el contexto legal, la obligación de aportación de recursos humanos y materiales, que el art. 24.2 de la Ley 36/2015 impone a las Administraciones competentes, entendida en el sentido expuesto, tiene encaje en las competencias estatales de defensa y seguridad pública de las materias 4 y 29 del art. 149.1 CE, que dan cobertura a la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, pues no es sino una manifestación del sistema de coordinación reforzada que se pretende lograr, dirigido a conseguir la acción conjunta de las autoridades en la gestión de una situación de crisis especialmente relevantes y en el ejercicio de sus respectivas competencias. Como se ha indicado, el art. 22.1 de la Ley 36/2015 se refiere a la «respuesta óptima y coordinada de los recursos» y el art. 23.2 alude al «funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles».

No se vulneran las competencias autonómicas sobre protección civil o seguridad pública puesto que, tal y como la situación de interés para la seguridad nacional aparece configurada, estas competencias siguen siendo ejercitadas por las Comunidades Autónomas con sus propios recursos, si bien en el marco de una situación de mayor coordinación, justificada por la envergadura y relevancia de la crisis que debe afrontarse, la cual exige una movilización unitaria de los medios disponibles. Como se declara en la citada STC 155/2013, FJ 4, «la competencia estatal en materia de protección civil (art. 149.1.29 CE), concurrente con la que ostenta la Generalitat de Cataluña, en los términos que ya hemos examinado y que declaró la STC 31/2010, permite que el titular de un órgano estatal … asuma las cuestionadas funciones a fin de movilizar recursos en los casos de emergencia previstos que precisan una coordinación o dirección nacional de todas las Administraciones afectadas, por el alcance y dimensión de la emergencia» pues, como se concluye en la misma sentencia, «no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación de los distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como, si fuera necesario, para garantizar una dirección y organización unitaria (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4, y 133/1990, de 19 de julio, FJ 6)». De forma similar, en la STC 133/1990, FJ 6, se declara que la materia de protección civil, por su misma naturaleza, supone «un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios» y, en su fundamento jurídico 11, con referencia al art. 13 de la Ley 2/1985, de protección civil, que atribuía a órganos estatales la «movilización de los servicios y medios necesarios» el Tribunal afirma que: «tal decisión deberá producirse ‘en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública’, como especifica el precepto impugnado, en que no puede excluirse que se vea afectado el interés nacional, y que requieren, por su naturaleza de emergencia grave, una actuación unitaria e inmediata y una movilización de servicios y recursos de titularidad, tanto estatal como autonómica. En consecuencia, no resulta contraria a la competencia autonómica, dados los intereses a salvaguardar, y los recursos a movilizar».

Tampoco se vulneran las competencias de la Generalitat sobre seguridad pública del art. 164 EAC, en particular en relación con la dirección de su propia policía. Si, como se viene indicando, la situación de interés para la seguridad nacional no excluye, sino que conlleva, la actuación de las distintas administraciones en el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, la obligación de aportación de recursos que el artículo 24.2 contempla no impide el ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, que permanecen inalteradas. Esto es aplicable tanto a las funciones de los mossos d’esquadra definidas en el art. 164.5 EAC, como a las competencias de la Generalitat sobre organización de sus propios servicios policiales (art. 164.1 EAC), así como, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a las funciones inherentes o complementarias a la misma (SSTC 104/1989, de 8 de junio, FJ 6; 175/1999, FJ 5, y 86/2014, FJ 4). Puesto que la situación de interés para la seguridad nacional se caracteriza por la coordinación reforzada entre administraciones, cabe recordar que «[l]a competencia estatal de coordinación presupone, lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, competencia que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue ‘a tal grado de desarrollo’ que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas» [STC 45/1991, de 28 de febrero, FJ 4 b)].

Por otra parte, frente a lo que parece afirmar la recurrente, debe dejarse sentado que de la obligación de aportación de recursos humanos y materiales que establece el art. 24.2 de la Ley 36/2015 no resulta una adscripción de los mossos d’esquadra a las autoridades estatales. La adscripción supondría una asignación orgánica y permanente, incompatible con la competencia autonómica; mientras que la aportación de recursos que el precepto contempla se refiere a la situación de crisis que se trata de gestionar, que, por definición, será temporal. Así, el apartado c) del art. 24.1 de la Ley 36/2015, no recurrido, dispone que el real decreto que declare la situación de interés para la seguridad nacional debe definir su «duración y, en su caso, su posible prórroga». Igualmente, el apartado d) del artículo 24.1, cuya inconstitucionalidad tampoco se argumenta, al referirse al posible nombramiento de una autoridad durante la situación de interés para la seguridad nacional, la califica expresamente como «autoridad funcional», con competencias de «dirección y coordinación» de las actuaciones, y estas competencias han de entenderse en su sentido constitucional. Como se declara en la STC 86/2014, FJ 5: «La coordinación implica la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema … [es la] facultad consistente en el establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado».

No desvirtúa lo hasta aquí sentado el hecho de que el art. 29.2 de la Ley 36/2015, al regular la declaración de recursos para la seguridad nacional, utilice el término «adscripción», pues dicho precepto –que no es objeto de recurso– no permite deducir, a pesar de su tenor, una adscripción orgánica como la que la Generalitat parece denunciar. Su correcta interpretación exige poner en relación el término controvertido con el mandato contenido en el mismo precepto, según el cual «[l]a adscripción de dichos recursos se realizará tal y como se establezca reglamentariamente, en coordinación con las Comunidades Autónomas».

Otra cosa sería que el art. 24.2 de la Ley 36/2015 se entendiera referido a cualesquiera recursos de las Comunidades Autónomas, no necesariamente ligados al ejercicio de las competencias propias relacionadas con la gestión de la crisis que debe afrontarse, o distintos de los identificados conforme a lo previsto en el título IV de la misma Ley 36/2015. En este caso podría producirse una vulneración de las competencias autonómicas en materia de protección civil y seguridad pública o, incluso, en otras materias. Sin embargo, para excluir esta consecuencia basta con afirmar aquí la constitucionalidad del apartado 2 del art. 24 de la Ley 36/2015 siempre y cuando se entienda que se refiere estrictamente a los recursos humanos y materiales, identificados de acuerdo con lo dispuesto en el título IV de la misma Ley, que sean necesarios para afrontar la situación de interés para la seguridad nacional con los poderes y medios ordinarios de las administraciones aportantes, en el ejercicio de sus respectivas competencias.

En cuanto a las consideraciones de la demanda sobre la supuesta ausencia en la Ley 36/2015 (entendemos que en relación con la obligación de aportación de recursos cuestionada) de mecanismos de colaboración suficientes, en particular al ignorarse los órganos de coordinación ya existentes como el Consejo de Política de Seguridad y la Junta de Seguridad, el reproche se formula de manera genérica frente a preceptos no recurridos, lo que es bastante para rechazarlo. En todo caso, cabe reiterar lo ya dicho sobre la vigencia de las funciones de los órganos citados y la competencia del Estado para articular los mecanismos de participación que estime adecuados en su ámbito competencial. Cabe igualmente destacar que la Ley 36/2015 contempla la participación de las Comunidades Autónomas en la situación de interés para la seguridad nacional, bien directamente (artículo 22.2), bien a través del Consejo de Seguridad Nacional al que, como se ha reiterado, deben ser convocadas las Comunidades Autónomas en casos de afectación de sus competencias (artículo 21.6).

Por último, respecto a la alegación relativa a la supuesta falta de claridad de las consecuencias de la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, que se esgrime en relación con el art. 24.2 de la Ley 36/2015, el Tribunal concluye que se trataría en todo caso de un defecto de técnica legislativa que no le corresponde enjuiciar y que además, en puridad, no sería imputable al precepto citado, sino al art. 23 de la Ley 36/2015, que es el que define la situación de interés para la seguridad nacional. Se reitera, no obstante, que la Ley 36/2015 configura la situación de interés para la seguridad nacional como un mecanismo de coordinación reforzada en el desempeño por cada Administración de sus atribuciones ordinarias, por lo que no altera el marco competencial”.

  1. Véase el Dictamen 18/2015, del Consell de Garanties Estatutaries, sobre la Ley de Seguridad Nacional aquí []
  2. Artículo 132 EAC. 1. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública.

    2. La Generalitat, en los casos relativos a emergencias y protección civil de alcance superior en Cataluña, debe promover mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado.

    3. Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de salvamento marítimo en los términos que determine la legislación del Estado.

    4. La Generalitat participa en la ejecución en materia de seguridad nuclear en los términos que se acuerden en los convenios suscritos al efecto y, en su caso, en las leyes. []

  3. Artículo 164. 1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad pública, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación estatal: a) La planificación y regulación del sistema de seguridad pública de Cataluña y la ordenación de las policías locales. b) La creación y la organización de la Policía de la Generalitat-Mossos d´Esquadra. c) El control y la vigilancia del tráfico.

    2. Corresponde a la Generalitat el mando supremo de la Policía de la Generalitat-Mossos d´Esquadra y la coordinación de la actuación de las policías locales.

    3. Corresponde a la Generalitat, en el marco de la legislación estatal sobre seguridad, las facultades ejecutivas que le atribuya el Estado y en todo caso: a) Las funciones gubernativas sobre el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación. b) El cumplimiento de las disposiciones para la conservación de la naturaleza, del medio ambiente y de los recursos hidrológicos.

    4. La Generalitat participa, mediante una Junta de Seguridad de composición paritaria entre la Generalitat y el Estado y presidida por el Presidente de la Generalitat, en la coordinación de las políticas de seguridad y de la actividad de los cuerpos policiales del Estado y de Cataluña, así como en el intercambio de información en el ámbito internacional y en las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de otros países. La Generalitat, de acuerdo con el Estado, estará presente en los grupos de trabajo de colaboración con las policías de otros países en que participe el Estado.

    5. La Policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra tiene como ámbito de actuación el conjunto del territorio de Cataluña y ejerce todas las funciones propias de un cuerpo de policía, en los siguientes ámbitos: a) La seguridad ciudadana y el orden público. b) La policía administrativa, que incluye la que deriva de la normativa estatal. c) La policía judicial y la investigación criminal, incluidas las diversas formas de crimen organizado y terrorismo, en los términos establecidos por las leyes. []

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